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추진위원회 운영규정의 작성시기와 운영규정의 효력

2009년 11월 23일 (월) 15:16:38

남기송변호사

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재건련 정책위원 변호사 남 기 송

건설교통부(현 국토해양부)고시 제2006-330호 정비사업조합설립추진위원회 운영규정 제3조 제1항에서는 ‘추진위원회는 도시정비법 제14조 제1항의 규정에 의한 업무를 추진하기 전에 운영규정을 작성하여 토지등소유자의 과반수 또는 추진위원회 구성에 동의한 토지등소유자 3분의 2이상의 동의를 얻어야 하며 시장ㆍ군수에게 신고하여야 한다.

다만 추진위원회 설립승인시 토지등소유자의 과반수의 동의를 얻은 운영규정을 작성하고 시장ㆍ군수에게 신고할 수 있다.’고 규정하여 추진위원회의 설립동의를 얻은 이후에도 추진위원회설립에 동의한 동의자들을 상대로 다시 운영규정에 대한 동의를 얻어도 되는 것으로 보았으나, 2009. 2. 6. 개정된 도시정비법 제13조 제2항에서는 ‘제1항에 따라 조합을 설립하고자 하는 경우에는 제4조에 따른 정비구역지정 고시(정비구역이 아닌 구역에서의 주택재건축사업의 경우에는 제12조제5항에 따른 주택재건축사업의 시행결정을 말한다)후 위원장을 포함한 5인 이상의 위원 및 제15조 제2항에 따른 운영규정에 대한 토지등소유자 과반수의 동의를 얻어 조합설립을 위한 추진위원회를 구성하여 국토해양부령으로 정하는 방법과 절차에 따라 시장ㆍ군수의 승인을 얻어야 한다.’고 규정하여 추진위원회구성동의시에 운영규정에 관한 동의를 얻도록 규정하고 있고, 동의율도 추진위원회구성과 동일한 동의율을 갖추도록 규정하고 있다.

한편, 고시는 고시에 포함된 내용에 따라 구체적인 규율의 성격을 갖는다면 행정처분으로 보아야 할 것이나, 일반ㆍ추상적인 성격을 가질 때에는 법규명령 또는 행정규칙으로 보아야 할 것이다. 법규명령과 행정규칙은 재판규범성을 가지는지 여부와 그에 위반하였을 때의 효과에 차이가 있고, 법정립절차나 그밖에 법률유보의 원칙, 사법통제의 방식 등에 있어 차이가 난다.

그러면, 위와 같은 추진위원회 운영규정(고시)는 어떠한 성격을 가진 것인가가 문제되는데, 이에 관하여 도시정비법 및 동법 시행령의 위임을 받아 국토해양부장관이 그 내용을 정한 것이나 구체적인 처분의 기준이 되는 면이 없는 점에 비추어 비구속적 행정규칙으로 보아야 한다는 견해도 있다. 그러나, 위 추진위원회운영규정(고시)는 도시정비법 제15조 제2항에 근거를 둔 것으로서 운영규정의 작성은 추진위원회 및 토지등소유자의 업무이지만 추진위원회의 공정한 운영을 위하여 국토해양부장관이 운영규정에 포함될 사항 등을 정하여 고시한 것이므로, 고시는 단지 행정청 내부의 사무처리준칙을 정한 것이 아니라 운영규정을 제정하는 추진위원회 나 토지등소유자가 준수하여야 할 내용을 담고 있는 것으로서 추진위원회나 토지등소유자에게 직접 효력을 미치는 것이므로 법규명령으로 보아야 할 것이다.

추진위원회운영규정(고시) 제3조 제3항에서 ‘제2항 각호의 규정에 의하여 확정ㆍ수정ㆍ보완 또는 추가하는 사항이 법ㆍ관계법령이 운영규정 및 관련행정기관의 처분에 위배되는 경우에는 효력을 갖지 아니한다.’고 규정하고 있는 점, 또 대법원 2009. 1. 30. 선고 2008 두 14869 판결이 “주택재건축정비사업조합 설립추진위원회 해산에 동의한 토지등소유자 과반수의 대표자도 추진위원회의 해산신고를 할 수 있는지 여부에 관하여 ‘정비사업조합설립추진위원회 운영규정 제5조 제3항의 규정은 조합설립인가 전에 추진위원회를 해산하고자 하는 자는 추진위원회의 설립에 동의한 토지등소유자의 3분의 2이상 또는 토지등소유자 과반수의 동의를 얻어 시장?군수에게 신고함으로써 추진위원회를 해산할 수 있다.’는 취지로 해석함이 상당하고, 따라서 추진위원회의 해산에 동의한 토지등소유자 과반수의 대표자도 추진위원회 해산신고를 할 수 있다고 보아야 한다.”고 판시한 점 등에서 위 운영규정이 법규명령임을 보여주고 있는 것이다.

따라서 추진위원회 운영규정고시는 법규명령에 해당되므로 이를 위반한 행위는 위법한 행위가 되는 것이다.