-낙후지역 각종 혜택주며 수도권은 규제 안 풀어

노무현 정부는 지난 5년 내내 국토균형발전이란 명분으로 갖가지 도시개발계획을 쏟아냈다. 그러나 이로 인해 균형발전보다는 엄청나게 땅값이 오르면서 국가경쟁력을 크게 떨어뜨리는 결과를 초래했다. 전국 평균땅값은 노무현 정부 5년 동안 25.2% 올랐다.
결국 정부가 도시개발을 하겠다며 앞장서서 땅값을 올린 셈이다. 땅값 상승은 기업의 입지를 어렵게 해 해외로 공장을 내모는 등 경제성장의 발목을 잡았다. 경제성장률이 낮아진 것은 어쩌면 당연한 결과다.
그러나 노(盧)정부는 이런 결과에는 아랑곳하지 않고 여전히 도시개발에 매진하고 있다. 대통령선거 공약으로 내세웠던 수도(首都) 이전이 헌법재판소의 위헌 판결로 불가능해지자, 행정중심복합도시(행복도시)로 이름을 바꾸어 건설을 강행 중이다. 거기에 더해 177개 공공기관을 전국에 흩뿌리기 위한 혁신도시도 건설 중이다. 또 기업도시 건설도 추진 중이다.
◆ 수도를 양분하는 ‘행복도시’ 건설
수도를 양분(兩分)하는 행복도시 건설이 정부의 업무 효율성을 크게 떨어뜨릴 것이라는 지적에 대해 그동안 정부는 “화상회의 등 정보화 시대에 거리는 문제가 안 된다”며 반박해 왔다. 그런데 지금은 대통령 스스로 “공무원들이 보따리를 싸 들고 국회가 있는 서울과 행정도시를 오갈 텐데 이것이 얼마나 비효율적이냐”고 문제 삼고 나섰다.
시장경제 체제에서 정부가 해야 할 가장 중요한 역할은 공정한 경쟁을 북돋우고, 이로 인해 발생한 낙오자가 다시 경쟁력을 회복할 수 있도록 도와주는 데 있다. 이는 곧 효율성과 형평성을 동시에 추구하는 길이다.
어떤 경쟁에서도 앞서 나가는 자와 뒤처지는 자가 생기게 마련이다. 따라서 앞선 자를 격려하고 뒤처진 자를 끌어 주는 것이 정부의 역할이다. 그런데 우리 정부는 앞선 자를 격려해 주지는 못할망정 방해하는 데 온갖 힘을 쏟고 있다. 교육정책은 우수한 학생의 학습 의욕을 꺾고, 주택정책은 비싼 주택을 소유한 자를 죄악시하고 있다. 성적이 나쁜 학생의 학습 능력을 끌어올리고, 무주택 영세민의 주거복지를 높이는 일이 진정 정부가 해야 할 역할인데도 말이다.
◆ 수도권 발전을 가로막는 균형발전 정책
그동안 균형발전 정책도 수도권 규제를 통해 앞서 나가는 자의 발목을 잡는 데 주력해 왔다. 이에 비해 제2기 국가균형 발전정책은 뒤처진 자를 지원하는 데 초점을 맞췄다는 점에선 긍정적으로 평가할 만하다. 수도권 규제에 따른 반사이익에 의존했던 과거의 간접적인 방법에 비하면, 낙후지역 입지 기업에 직접 세제 혜택 등을 지원하는 정책은 실효성 논란에도 불구하고 분명 발상의 전환이다.
그렇다면 이에 상응해 수도권의 손발을 묶어 놓았던 각종 규제를 풀어 주는 것이 합리적이다. 그럼에도 불구하고 수도권 규제는 여전히 꿈쩍도 하지 않고 있다. 반쪽짜리 발상의 전환으로 인해 오히려 수도권은 지원을 받지 못하면서 규제를 받아야 하는 이중 차별을 감수해야만 한다.
더욱 가관인 것은 기업에 대한 세제 혜택 정도를 결정하는 지역 분류 방식이다. 정부는 지난 9월19일 공청회를 통해 전국의 234개 시·군·구를 지역 발전도에 따라 4개 등급으로 분류한 시안을 발표하고, 낙후 지역일수록 법인세 감면 등의 혜택을 더 많이 부여하기로 했다. 그동안 학계 일부에서선 지역 발전이나 낙후 정도를 시·도의 광역자치단체가 아닌, 시·군·구의 기초자치단체별로 나눠 평가해야 할 필요성을 제기해 왔다.
◆ 행복도시·혁신도시 건설 차기 대통령이 재검토해야
차기 대통령은 행복도시 건설을 재검토해야 한다. 정부의 효율성을 떨어뜨릴 뿐만 아니라 서울의 국제 경쟁력까지 떨어뜨리면서 행복도시를 지을 필요가 있는지 더 늦기 전에 다시 살펴야 한다. 이미 토지 보상이 끝난 해당 부지는 교육·과학도시 등 다른 용도로 개발하면 된다. 지역경제에 미치는 파급효과도 오히려 교육·과학도시가 더 높다.
혁신도시 건설도 원점에서 재검토해야 한다. 공공기관의 업무 효율성 저하를 무릅쓰고 혁신도시를 지어 공공기관을 분산시키는 것이 균형발전에 보탬이 되지 않기 때문이다. 기존 지방도시 인근에 신도시 형태로 지어지는 혁신도시는 오히려 기존 도시를 피폐하게 만들 뿐이다. 굳이 공공기관을 몇 개라도 옮기겠다면 꼭 필요한 기관만 기존 지방 도시로 옮기는 것이 타당한 일이다.
더 나아가 차기 대통령은 ‘국토균형 개발’이란 시대착오적인 목표부터 버려야 한다. 지금 필요한 것은 균형개발이 아니라 전 국민이 잘사는 일이다. 전 국민이 잘살기 위해 온 국토가 모두 도시로 개발돼야 하는 것은 아니다. 농촌은 농촌으로, 전원은 전원으로 남겨 나름대로 특성을 살리면서 도시로 개발할 곳은 집중적으로 개발하는 방식의 집중과 선택이 필요하다.   이런 과정에서 생겨나는 경제성장의 혜택이 온 국민에게 돌아갈 수 있도록 ‘사람’에게 초점을 맞추는 일이 중요하다. 이를 위해선 지방에 과감하게 세원(稅源)을 이전하는 등 지방의 자율성을 높이는 방식이 효과적이다.
‘장소’에 초점을 맞춘 균형개발 이론은 이미 20세기에 흘러간 지역발전론이다. 지나간 이론에 매달려 21세기에도 국토균형개발에 집착하는 동안 다른 나라, 다른 도시들은 저만큼 앞서 나가고 있다. 그동안 성장의 견인차 역할을 해 온 수도권은 온갖 규제로 발목을 잡혀 그나마 있던 경쟁력조차 잃어 가고 있다.
현재 전 세계적으로 장소보다는 사람에 초점을 맞춘 경제성장 전략이 추진되고 있다. 과거 집중억제책을 펴던 영국·프랑스도 이제는 런던과 파리의 경쟁력이 다른 지역까지 먹여 살린다고 시각을 바꾼 지 오래다. 수도 이전을 거론하던 일본도 이젠 완전히 방향을 바꿨다. 어느 지역이든 경쟁력을 높여 일자리를 많이 만들 수 있다면 결국은 그 혜택이 전국, 전 국민에게로 흘러갈 수 있기 때문이다.
◆ 차기 대통령은 균형발전 허상에서 깨어나야
차기 대통령은 명분만 그럴듯한 균형발전 허상에서 깨어나 무엇이 국민 전체에 실질적 혜택이 되는가를 따져 살피기 바란다. 서울·인천·경기도의 수도권에도 못사는 지역이 있고 비수도권에서도 잘사는 지역이 있으므로 수도권 대 비수도권이란 이분법에서 벗어나 균형발전 정책 대상을 시·군·구 단위로 세분화하자는 취지였다. 이런 점에서 이번에 전국 시·군·구를 대상으로 지역 분류를 시도한 것은 과거에 비해 진일보한 조치다.
그러나 막상 지역 분류 과정에서 수도권의 모든 시·군·구는 원래 평가된 등급에 비해 한 등급씩 더 발전된 지역으로 분류됐다. 지역 분류의 세분화 취지와는 달리 수도권의 모든 시·군·구가 단지 수도권 행정구역에 포함돼 있다는 이유로 다시 한번 도매금으로 넘어가 버린 것이다.
낙후지역에 대한 정부 지원은 지역 간 형평성의 관점에서 바람직하다. 그러나 글로벌경쟁 시대에 중국의 베이징(北京)·상하이(上海)권, 일본의 도쿄(東京)권 등과 치열하게 경쟁해야 하는 수도권을 지원하기는커녕 규제에 있어 이중적 차별을 하는 것은 국가경쟁력을 좀먹는 일이다. 정부는 낙후 지역에 대해 지원을 확대해야 한다. 그러나 수도권에 대해서도 지원은 못할망정 발전을 막고 있는 족쇄만이라도 풀어 주어야 한다. 그렇지 않으면 균형발전 정책이 수도권 발전을 가로막는 ‘불균형정책’이 되고 말 것이다.

박현숙 <평택대학교 겸임교수> gos115@hanmail.net