한국건설연구원 원장 정낙형

이 논문은 도시계획으로 발생하는 계획이익과 계획손실 발생을 최소화하거나 발생되는 이익과 손실을 도시계획수단으로 환수 또는 보전하는 방안에 대해서 연구한다. 용도지역 지구 구역의 지정 변경, 도시개발사업의 시행, 도시계획시설의 입지 결정은 당해토지와 주변 토지 가격의 상승이나 하락을 초래한다. 개발제한 구역의 지정과 같은 토지이용규제의 강화, 혐오ㆍ기피ㆍ위험시설의 입지결정 등은 토지가격을 떨어뜨리는 반면, 주거지역의 상업지역으로의 변경, 지하철역과 같은 도시계획시설의 입지, 신도시개발사업의 발표와 같은 도시계획들은 지가의 상승을 가져온다. 특히 지가의 하락을 가져오는 도시계획은 이해당사자들의 강력한 반대로 추진이 어려우며, 지가의 상승을 가져오는 도시계획은 지가상승의 확산과 토지투기 등의 사회적 문제를 야기 시킨다.  따라서 이들 계획손실과 계획이익은 꼭 보전 또는 환수하거나 발생자체를 최소화하는 방안을 강구할 필요가 있다. 금전적 손실보상이나 과세 또는 부담금방식의 이익환수방안도 있을 수 있으나, 여기서는 도시계획수립과정에서 이를 조정하는 방안을 모색한다.

손익을 조정하는 방안을 모색하기 위해서 우리나라의 손익조정제도와 그 운영실태, 미국, 일본, 영국 등 각국의 손익조정제도를 비교ㆍ연구하고 우리나라에 도입할 수 있는 바람직한 대안을 모색한다. 여러 가지 대안들 중 브레인스토밍방식과 정책평가기법을 사용하여 최적대안을 선정한다. 최적대안들은 정책자체의 우수성은 있으나 제도 도입을 위해서는 시행상 예상되는 문제점들의 보완책이 동시에 강구될 필요가 있다.

이 연구는 도시계획수단에 의한 계획이익의 환수와 계획손실의 보전방안으로 7가지 실천방안을 제시한다.

첫째, 용도지역변경으로 발생하는 손익발생을 최소화하기 위해서 용도지역간의 용적률 차이를 폐지한다. 다만 현재의 허용용적률은 일단 그대로 인정한다.

둘째, 용적률은 용적률 인센티브, 용적이전, 개발권양도방식으로만 변경을 허용한다.

셋째, 현재의 허용용적률을 20년 장기계획을 수립하여 단계적으로 낮추어 용적률을 공공에서 환수한다.

넷째, 용적률 인센티브를 활성화하기 위하여 대상사업을 확대하고 인센티브방식도 다양화한다. 대상을 공공에 토지기부채납, 임대주택건설 등에서 도심의 대중교통시설의 지하 공간, 공중 공간에의 설치, 보행자도로 등 공공이 필요한 시설로 확대하고 인센티브를 활성화하기 위하여, 입체도시계획 및 입체도시개발 사업제도를 도입한다. 인센티브 방식도 용적률 산정에서 제외, 용적률의 추가 부여, 양자의 혼합이용 등으로 다양화하되 기반시설용량 한도내에서만 최고 용적률을 부여하여 용적 인센티브가 과다하게 부여되지 않도록 한다.

다섯째, 기반시설부담금제를 전국에 확대 적용하여 도시개발사업지 내부뿐 아니라 외곽지역의 지가이익 상승이익도 환수하고 이 재원으로 도시기반시설을 확충한다.

여섯째, 기존시가지의 문화재보호, 스카이라인 유지 등을 위하여 개발이 제한되는 지역은 인근지역과 함께 용적이전구역으로 지정하여 개발제한 지역의 용적을 구역내 다른 지역에 양도할 수 있도록 하여 손익을 조정한다.

마지막으로 개발권양도제를 단계적으로 도입한다. 이를 위해서는 제도적 보완과 도시계획 당국의 전문성 제고, 토지소유자들의 제도에 대한 이해에 시일이 소요될 것이다. 용적이전제도를 먼저 시행한 후 법적 기반을 갖추면서, 개발권 양도제 시행이 비교적 용이한 시가지내, 농업진흥지역부터 시행한다.

▣ 주용어 : 용도지역간의 용적률 차이 폐지, 용적률 인센티브, 용적이전제도, 개발권양도제, 기반시설부담금의 확대 적용, 용적률의 단계적 하향조정, 입체도시개발